La CITES, côté coulisses. Jean-Baptiste Pouchain revient de Genève, où il a assisté à 18ème Conférence des parties (COP 18) de la Convention internationale sur le Trafic d’espèces menacées (CITES).
Participer à la Conférence des Parties de la CITES, c’est un peu comme faire une dégustation de vin : on y va pour l’étude et la science, on espère toujours un peu d’ébriété, on ne récolte bien souvent qu’une demi-gueule de bois, mais finalement, on est content quand même. Décryptage en direct du Palais des expositions à Genève.
Violons et discussions
Mais que fait-donc ici l’« association nationale des fabricants de violons » ? Ne sommes-nous pas à la Conférence des Parties de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES) ? Des hommes déguisés en requins qui me servent leur soupe à l’entrée du Palais des expositions de Genève, où se tient cette conférence triennale pendant 10 jours, d’accord, mais les représentants d’instruments de musique, c’est un mystère à élucider.
Les premiers jours de la COP sont dédiés aux discussions autour de la régulation, déjà effective ou à implanter, du commerce de certaines espèces par la CITES. Des textes techniques, principalement élaborés par le Comité pour les Animaux et les Plantes, un groupe d’experts de la CITES, avec l’aide des différentes parties concernées, sont soumis au débat dans les salles du Comité I et du Comité II. Pays, organisations intergouvernementales et organisations non-gouvernementales, encadrés par le Secrétariat de la CITES, analysent au mot près les recommandations afin de les adopter si possible par consensus.
Les salles, remplies de centaines de personnes de presque tous les pays, constituent un microcosme représentatif du macrocosme mondial. Les délégations portent les couleurs de leur patrie : la Corée arbore des éventails, Les Fiji, des fleurs d’hibiscus aux oreilles, et la Tanzanie, la robe blanche kanzu. Toutes se retrouvent aux pupitres ou au Caffettino du couloir ; dans certains cas c’est un peu la rencontre de l’eau et de l’huile mais, diplomatie oblige, aucun pavé ne vient troubler la mare. « C’est la première fois que nous prenons la parole au sein de cette assemblée. Nous présentons nos condoléances au gouvernement du Sri Lanka, touché par de terribles attentats, et remercions le gouvernement suisse d’avoir pris son relais en organisant cette conférence à Genève dans un délai de temps si court. » Multipliez cette déclaration par les 183 parties de la CITES prenant la parole à un moment ou l’autre, et vous obtenez une perte de temps formidable. Si on délestait les débats de leurs nécessaires formules protocolaires, tout le monde serait rentré pour l’heure de la sieste. [ihc-hide-content ihc_mb_type= »show » ihc_mb_who= »1,2,3,4,5″ ihc_mb_template= »1″ ]
Quelques discussions sont rapidement bouclées (les anguilles, les coraux précieux), tandis que la complexité de certaines autres sont d’emblée annoncées. Je comprends soudain pourquoi un requin-guitare m’a accueilli à l’entrée : le débat autour de son sort s’annonce de longue haleine. A l’évidence, parties comme associations veulent éviter les généralités et se penchent sur chaque espèce dans son individualité, à l’aide d’un vocable technique et jamais passionné. Un véritable marathon, de prime abord tout à fait rébarbatif, mais riche d’enseignement pour qui se force à tendre l’oreille.
Les intérêts et les animaux d’abord !
A la COP CITES, on comprend vite où résident les intérêts de chacun. La discussion autour de la régulation du commerce des raies et des requins, par exemple, est monopolisée par le Japon, qui chipote sur chaque virgule du texte et propose, l’air de rien, de sournois amendements, tel que le remplacement du mot « légal » par « légitime ». Un détail de vocabulaire qui fait toute la différence. C’est le principe de base de la CITES : tant que les intérêts économiques nationaux ne sont pas impactés par les décisions, les parties soutiennent généralement de tout cœur les propositions de régulation du commerce des espèces. Dans le cas contraire, rien ne va plus, les pays s’insurgeant des charges administratives supplémentaires qu’induirait une régulation plus stricte. Ce qui revient à dire : « protégeons les espèces, mais avec le moins de travail possible, s’il vous plaît. »
Et puis il y a des positions historiques plus fortement ancrées, des coalitions de parties sur des sujets spécifiques souvent remis sur la table des négociations. C’est, par exemple, le rituel triennal de la corne de rhino et de l’ivoire d’éléphant. Cinq pays du sud de l’Afrique (Afrique du Sud, Botswana, Zimbabwe, Zambie, Namibie) ont, cette année encore, proposé des amendements, des annotations, voire des déclassements, pour leurs populations de rhinocéros et de d’éléphants, afin de pouvoir relancer le commerce de leurs cornes et de leurs défenses. Leur justification ? En bref : « Nous sommes les pays qui comptons le plus grand nombre de ces animaux, ils auraient déjà disparus sans nos ranchs privés, nous avons le droit de les valoriser économiquement comme n’importe quel autre actif. » In fine, ils se feront retoquer par quasi-consensus par les votes de délégations de plus en plus convaincues de la nécessité de verrouiller ce commerce afin d’éviter qu’il ne serve de vitrine au blanchiment de spécimens illégaux.
Mais cette année, les débats autour des rhinocéros et des éléphants se font presque voler la vedette par un autre animal emblématique de l’Afrique : la girafe, jusqu’à présent non-classée à la CITES, et donc soumise à très peu de contrôle de commerce. Une coalition de pays d’Afrique (République centrafricaine, Chad, Kenya, Mali, Niger, Sénégal) a proposé de classer les girafes en Annexe II afin d’y remédier. En effet, 8 sous-espèces plus ou moins en danger d’extinction parcourent encore la savane ; certaines pouvant être légalement chassées, d’autres non, selon leur état de conservation. Leur biologie reproductive particulière permet aux populations de se maintenir dans des conditions naturelles, mais pas de grossir. Le braconnage pourrait donc vite en venir à bout. Or des girafes illégalement chassées, par exemple en Somalie, à l’aide de collets placés dans les arbres, sont envoyés en Afrique du Sud (tiens, encore elle) pour être blanchies parmi d’autres spécimens légalement chassés et ensuite envoyés, notamment, aux Etats-Unis. Là-bas, on achète sur Internet un cou entier avec la tête comme trophée de salon pour 6000$. De 2006 à 2015, 39 516 spécimens ont ainsi été importés aux USA, correspondant à au moins 3751 girafes. Mais l’Afrique du Sud réfute toute accusation d’exportations illégales et s’inquiète de surcroît des charges administratives supplémentaires qu’induirait un classement en Annexe II sur les exportations. « Mais c’est bien le but, p’tit gars! » rétorque la coalition de pays ayant proposé le classement. En fin de conférence, les votes leur donneront finalement raison, sous les applaudissements de la salle.
Ainsi passent les journées à la COP Cites, parmi des milliers de gens, de salles de discussion ayant pour ordre du jour « quotas pour la chasse au trophée de léopards », en tables de café où l’on ne cesse d’entendre « je vais proposer un vote pour… » ou « il faut qu’on passe cet amendement… » Je veille à rester immergé, à ne pas trop prendre de recul, au risque d’être frappé par l’absurde, quasi surréaliste de la chose : l’homme qui, pour son propre profit, décide capuccino en main et formule réglementaire à la bouche du destin de ses « coloca-terre », comme dirait un certain François Sarano – qui n’apprécierait pas du tout qu’on se demande si le requin mako doit être classé en Annexe II pour que ses ailerons finissent un peu moins souvent en soupe.
Heureusement, quelques fulgurances nous rappellent à l’intégrité du vivant. Par exemple, lorsqu’en réponse à un journaliste indépendant qui faisait le parallèle entre le trafic d’antiquités et le trafic d’espèces, les plus semblables selon lui en ce que, dans les deux cas, « on parle d’entités rares qui disparaissent au fil du trafic », le Président du Comité II, Rod Hay, répondit qu’à la différence des espèces, les antiquités ne se reproduisaient pas à nouveau lorsqu’on les protégeait. Ou encore, et c’est ma préférée, lorsque l’espiègle délégation du Sénégal commenta un texte sur le commerce des oiseaux chanteurs en ces mots : « Faisons en sorte qu’ils chantent pour faire l’amour, et non pour le plaisir de leurs maîtres ! »
La CITES, victime de son succès ?
Au plus fort des échanges sur la question du commerce des poissons ornementaux, un délégué se fend d’une remarque : « on ne peut pas s’impliquer dans tous les commerces illégaux. » Je m’interroge : N’est-ce pourtant pas la raison d’être de CITES ? En fait, le principe de précaution ne voudrait-il pas que toutes les espèces soient de facto classées en Annexe I, et donc protégées de tout commerce, tant qu’on ne connaît pas précisément leurs effectifs et statut de conservation ?
Ce serait oublier qu’un classement en Annexe I ne signifie pas forcément une protection concrète et absolue. Les 8 espèces de pangolins en sont un bon exemple, dont le classement en Annexe I constitua la grande réussite diplomatique de la COP17 en 2016, mais qui demeurent par ailleurs joyeusement braconnés. Le plus important est l’application de la loi, et c’est là où la CITES pèche. Un paradoxe grandissant est soulevé par les parties: plus les COP s’accumulent, plus il faut contrôler le commerce pour de nouvelles espèces, tout en continuant les efforts pour les espèces déjà classées, une gageure qui demande toujours plus de moyens. Or la CITES en manque cruellement, de moyens. Aussi certains pays suggèrent-ils qu’on classe moins mais qu’on s’occupe mieux de ce qui est déjà classé. Ils ne sont donc pas favorables à la mise en place d’un groupe de travail sur les poissons ornementaux, une tâche colossale requérant beaucoup d’expertise et donc de finances. Alors, réalisme pragmatique ou dédouanement de mauvais aloi ?
Peluches et magouilles diplomatiques
Finalement, à mi-conférence, c’est le tour des votes. 57 propositions de classement en Annexe I ou II, ou de déclassement d’espèces animales et végétales sont passées à la loupe. C’est la partie la plus médiatique, celle où les esprits risquent le plus de s’échauffer (à noter que je n’ai jamais entendu un délégué hausser le ton, sauf celui du Botswana lorsque la caissière du restaurant refusa catégoriquement de vider un sandwich de tout son contenu pour lui vendre simplement son enveloppe de pain). Les ONG ne se privent d’ailleurs pas de jouer sur l’empathie en distribuant des peluches à l’effigie des espèces concernées. J’ai quant à moi récolté une girafe et trois loutres.
Huit espèces de plantes sont d’abord soumises aux votes. Je comprends enfin la présence de l’association des fabricants de violons : une proposition d’annotation à l’inclusion en Annexe II d’une espèce de bois de rose et d’une autre de Palissandre va décider si l’utilisation de ces bois pour la confection d’instruments précieux se fera dans le futur avec plus ou moins de charge administrative ou de souplesse.
Le délégué du Sénégal réussit une fois de plus à détendre l’atmosphère en recadrant le Président du Secrétariat : son panonceau, ainsi que son maillet, n’étaient pas en face de lui. Réponse de l’intéressé : « merci de me rappeler où je siège. »
Dans le « guide de vote » de la IWMC World Conservation Trust, on peut lire : « Les parties peuvent avoir pleinement confiance dans les recommandations de l’IWMC concernant les propositions soumises à la COP18 parce qu’[…]elles ne font pas l’objet d’indemnités secrètes aux délégués pour leur promotion et adoption. » Horreur, la corruption entacherait-elle la CITES ? Je ne serai jamais témoin de tels bakchiches, mais le vote sur l’antilope saïga, le dernier auquel je participerai avant mon départ, m’offrira un éclairage sur les arcanes diplomatiques de la COP.
La Mongolie et les Etats-Unis proposent de transférer les saïgas de l’Annexe II à l’Annexe I, afin qu’elles soient protégées de tout commerce. Mais la Chine et la Russie s’y opposent fermement : la proposition, voulue pour l’ensemble des saïgas du globe, les considèrent toutes comme une seule et même espèce, Saïga Tatarica, en ligne avec la nomenclature de la Liste Rouge de l’UICN, alors que la référence actuelle de la CITES différencie clairement Saïga Tatarica d’une autre sous-espèces, Saïga Borealis, uniquement présente en Mongolie. La Chine et Russie s’engouffrent dans la brèche, expliquant à quel point il serait contraire aux règles de la CITES de procéder à un classement dans un tel brouillard taxonomique, et ceci afin éviter des problèmes juridiques par la suite. Au passage, les deux pays, qui souhaitent évidemment pouvoir faire le « commerce durable » des S. Tatarica de leurs territoires, affirment qu’elles ne remplissent de toute façon pas les critères de transfert en Annexe I, l’espèce étant menacée par les maladies plus que par le braconnage pour les cornes. Bien sûr, la Chine affirme qu’elle n’est pas non plus utilisée dans la médecine traditionnelle chinoise. Finalement, après moult débats, les saïgas resteront en Annexe II avec toutefois une annotation : l’établissement d’un quota 0 d’export des cornes pour les pays de l’aire de répartition et concernant toutes les sous-espèces. En quoi cela créé-t-il une différence avec la proposition originale ? Un jeune Belge sympa de la Wildlife Conservation Society, rencontré aux toilettes, me décrypte l’affaire. L’Union Européenne avait décidé que si un ou plusieurs pays de l’aire de répartition des saïgas s’opposaient à la proposition de classement, elle ferait également opposition pour ne pas les « froisser » et courir le risque d’un classement différencié entre S. Tatarica et S. Borealis, qui nuirait à cette dernière. Elle a donc obtenu des Etats-Unis qu’ils proposent plutôt d’annoter l’Annexe II pour établir un quota d’export 0, ce qui revient techniquement au même (pas de commerce possible), tout en permettant aux pays de l’opposition de ne pas perdre la face. En somme, une autre façon plus diplomatique de dire la même chose…
Le mot de la fin appartient à Scott Roberton, éminent Directeur de la prévention du trafic d’espèces de la branche asiatique de la WCS: « A la COP CITES, rien ne sert de prendre la parole lors des sessions en comité. On nous fait passer après les parties, qui rendent leur position claire. On n’a jamais vu qu’un pays reprenne la parole après notre intervention et dise ‘vous nous avez convaincus !’ Donc on est actif avant : tout se joue dans les couloirs, où on rencontre les délégations des pays pour débattre et trouver des compromis. Les votes importants ont lieu de façon informelle, à la machine à café. »
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