🔻 Inscription de la protection de l’environnement dans la Constitution : le Conseil d’Etat rend son avis

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Le Conseil d’État a rendu public son avis du 21 janvier sur le projet de loi complétant l’article 1er de la Constitution et relatif à la protection de l’environnement.

Le Conseil d’État a été saisi le 23 décembre 2020 du projet de loi la protection de l’environnement dans l’article 1er de la Constitution. Le projet comporte un article dit « unique » inscrivant au premier alinéa de l’article premier de la Constitution que « [La France] agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques« . Il reprend dans les mêmes termes une proposition de la Convention citoyenne pour le climat constituée en octobre 2019.

Le Conseil d’État questionne dans un premier temps la pertinence de ce projet de loi constitutionnelle. « Le principe de protection de l’environnement occupe déjà la plus haute place dans la hiérarchie des normes. Il est en effet inscrit dans la Charte de l’environnement résultant de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, laquelle est mentionnée dans le Préambule de la Constitution, aux côtés de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et du Préambule de la Constitution de 1946. La Charte est ainsi partie intégrante du bloc de constitutionnalité », est-il indiqué dans l’avis. Le Conseil en profite pour souligner que deux décisions récentes du Conseil Constitutionnel confèrent une importance plus grande aux effets de la Charte de l’environnement. Par la décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020 (Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques), le Conseil constitutionnel a déduit du préambule de la Charte que « la protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle », alors qu’il lui avait jusque-là conféré le caractère d’un objectif d’intérêt général. Ensuite, par la décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020 (Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières), le Conseil constitutionnel a jugé que les limites apportées par le législateur à l’exercice du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement, « ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi ».

Le projet d’inscription de la protection de l’environnement dans l’article 1er de la Constitution reprenant dans les mêmes termes la proposition de la Convention citoyenne pour le climat constituée en octobre 2019, le Conseil d’État se repose sur son avis du 20 juin 2019. Dans ce dernier, le Conseil d’État avait estimé que « si l’article 1er de la Constitution n’a pas, en principe, vocation à accueillir l’énoncé de politiques publiques, (…) le caractère prioritaire de la cause environnementale, s’agissant d’un des enjeux les plus fondamentaux auxquels l’humanité est confrontée, justifie qu’elle prenne place à cet article aux côtés des principes fondateurs de la République ». Le Conseil d’État applique cet avis à l’actuel projet mais rappelle cependant que la symbolique d’inscrire la préoccupation environnementale dans l’article 1er de la Constitution ne lui confère « aucune prééminence d’ordre juridique sur les autres normes constitutionnelles. »

Le nouveau projet de loi prévoit d’inscrire dans l’article 1er de la Constitution que la France « garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et la lutte contre le dérèglement climatique« . Le Conseil d’État avertit alors le gouvernement sur les conséquences que pourrait entrainer l’emploi du terme « garantit » : « en prévoyant que la France « garantit » la préservation de la biodiversité et de l’environnement, le projet imposerait aux pouvoirs publics une quasi-obligation de résultat dont les conséquences sur leur action et leur responsabilité risquent d’être plus lourdes et imprévisibles que celles issues du devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement résultant de l’article 2 de la Charte de l’environnement ». Le Conseil d’État suggère de préférer le terme « préserve » qui permet à la fois de répondre à la volonté du Gouvernement de renforcer l’exigence environnementale et de tenir compte de l’évolution récente de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, « tout en assurant une cohérence avec la Charte de l’environnement qui emploie ce même terme en plusieurs de ses articles ». Il conseille également de remplacer le terme « biodiversité » par l’expression « diversité biologique », pour maintenir une certaine cohérence de la norme constitutionnelle, et le terme « lutter » par le verbe « agir », que le Conseil estime plus approprié.

La dernière recommandation du Conseil d’État est de modifier le quinzième alinéa de l’article 34 de la Constitution qui confie à la loi le soin de déterminer les principes fondamentaux de « la préservation de l’environnement ». Ce conseil avait déjà été formulé dans l’avis du 20 juin 2019. « Le maintien sans changement de cette disposition introduirait un doute sur la compétence du législateur en matière de préservation de la diversité biologique et d’action contre le dérèglement climatique, indique le Conseil d’État, c’est pourquoi il propose à nouveau de modifier cet alinéa pour prévoir que la loi détermine les principes fondamentaux « du droit de l’environnement », une notion qui recouvre les trois objectifs qui seraient désormais inscrits à l’article premier ».